领导职数频频超标 多少副职才算合适

9月10日，根据读者反映，记者登录甘肃省白银市政府网站，点击“领导介绍”栏目发现，白银市人民政府现共有7位副市长，两位市长助理。算上市长和秘书长，共有11位领导为全市171万人（截至2011年底的常住人口数——记者注）服务。

这样的比例是不是恰当？不得而知。只是，报道副职扎堆儿的类似新闻并不鲜见。

2012年6月，安徽省芜湖市政府网站“市长之窗”页面显示，该市有12名正副市长。2012年3月，广东省佛山市高明区市场安全监督局、国土城建和水务局、区市场安全监督局等动辄数十人的副职引来网民围观。再往前追溯，福建龙岩、河南新乡、辽宁铁岭等地都被报道称有数字惊人的副职。

各地频现副职超标现象

“副职超标现象普遍，说到底，是‘官本位’思想在作怪。”国家行政学院公共行政教研室主任竹立家教授表示。

2012年3月，网帖揭露广东佛山市“最牛的局”内幕。如佛山市高明区区国土城建和水务局有19个副局长；高明区市场安全监管局有14个副局长；该区环境运输和城市管理局、发展规划和统计局也都有十几位副局长；该市禅城区发展规划与统计局，副局长也多达15名。

彼时，佛山市机构编制委员会办公室的行政机构编制科科长蔡国雄称，“副局长比较多”是大部制改革的一个过渡时期的合理现象。在原有人员不减退以及保留原职的前提下，出现“副局长扎堆儿”现象。时至今日，数字略有减少。最多的高明区国土城建和水务局副局长从19个减至12个，高明区市场监管局副局长（官方网站未见有局长——记者注）从14个减至10个，禅城区发展规划和统计局副局长从15个减至5个。

无独有偶。2012年6月3日，安徽省芜湖市被曝有11位副市长；次日政府网站上“减副”成了1正9副，12位正副市长一天时间“精简”到了10位。有报道称，其中5位挂职副市长“扎堆儿”芜湖，创全国纪录。 根据《安徽省行政机构设置和编制管理规定》第21条第二款的规定，设区的市人民政府的行政机构领导职数为4名以下。

目前看来，各省机构编制管理法规的规定得不到严格执行的情况，并不是个别现象。以甘肃省白银市为例，共7位副市长，但《甘肃省机构编制管理办法》中明确规定，市州人民政府行政机构的领导职数，核定3～4名。

多少副职算合适

地方政府领导职数应该如何设置，多少副职合适？这个问题的答案没有一个准确的数字。不同的省情况不同，同一个省的不同地级市有不同的副职人数。

以江苏省为例，2013年1月，江苏省南京市十五届人大第一次会议选举产生了市级国家机关领导成员，副市长从原来的11个变成了7个。但9月10日，记者在南京市政府的官方网站上发现，副市长的数目变成了9个。江苏省常州市是1正8副，徐州市则为1正7副。

“政府机构总有膨胀的趋势，位置越多，安排官员的机会就越多。”中央民族大学法学院教授熊文钊说，一直在喊精简，就减不下来，根本就在于缺乏相关组织法和编制法的建设。

根据《地方各级人民政府机构设置和编制管理条例》第20条的规定，“地方各级人民政府行政机构的领导职数，按照《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》的有关规定确定。”

这条原则性的授权，给了各省很大的自主空间。

“中央是管总量的，和省里核定，比如说两万名，那省里怎么分配处理是省里的事。”中央机构编制委员会办公室的一位工作人员在接受中国青年报记者采访时说，各省会根据中央要求来核定领导职数和编制。

目前来看，各省会出台相关的机构编制管理办法对此进行细化，但是，详略程度不尽相同。比如，《甘肃省机构编制管理办法》中明确规定，市州人民政府行政机构的领导职数，核定3～4名；县市区人民政府行政机构的领导职数，核定2～3名。而《广东省行政机构设置和编制管理条例》中，只是笼统地提出了原则，如每年提供机构编制管理的情况报告等，至于具体人数配置却无更详细的规定。

但是，在熊文钊看来，在这个问题上应该“上下统一”。“国务院事务庞杂，但自从1983年以来就已经形成4个副总理的惯例。”他说，“地方也应不超过（这个标准），各级副职应该按照国务院的设置，再设一些政府委员，也不能超过4~5个。”

“一把手”助理泛滥

除了副职，各地还设有“市长助理”、“县长助理”，不同的地方职数也不同。以甘肃省白银市为例，共有3位市长助理，其中两位实为副市长的助理。

竹立家认为，目前，各地的市长助理、县长助理的设置非常普遍，甚至有些“泛滥”。但是，这个职务在《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》中却找不到依据。该法规定，省、自治区、直辖市、自治州、设区的市的人民政府分别由省长、副省长，自治区主席、副主席，市长、副市长，州长、副州长和秘书长、厅长、局长、委员会主任等组成。其中，并未规定“市长助理”、“县长助理”等职位。

“我国尚无明确的法律界定这个职位，目前该职的人员任命主要以通过相关领导的商榷、省委书记‘把关’的形式为主。”竹立家说。

在竹立家看来，设置“一把手”助理弊大于利。

“我们现在最大的问题就是官员太多了。”他说，由此带来的就是“虚职养人”的现状，浪费公共资源。

熊文钊则认为，助理工作内容一般是帮助市长处理某些方面的事务，而副市长就是市长的助手，再增设“助理”就是叠床架屋。

党的十八大报告明确提出，严格控制机构编制，减少领导职数，降低行政成本。这也是首次在党代会报告中提出“减少领导职数”的命题。

正职只有一个，减少的只能是副职。副职过多最显而易见的弊端在于，官员过多，相应地增加了为副职领导服务的副秘书长、秘书、司机等人员，进而导致文件多、会议多、讲话多，极大地增加了行政成本。

“无必要设就不设，要设就精简。”熊文钊表示，从某种程度上来说，我们以往是“运动式”精简，减下来再涨，再减再涨。但由于没有法律约束，所以各地对策也多，“风头上降下来了，风头一过又涨上去”。

如果机构改革不通过法制化的途径来做，那么，机构合并或撤销的随意性很大，就不够科学，也无法用法定的形式固定下来。熊文钊表示，不公开，不征求公众和专家的意见，不进行科学论证，缺乏法定程序，就会过多地考虑人员位置安排本身。

“编制也是个体制结构的问题，现在是按照党内的规则来处理，实际上这个问题要法定化，就是公开。”他建议，加强组织和编制立法，如有违反，要有追究机制，要问责。